The language might be the same but the divide between what the European Union and the Africa, Caribbean and Pacific (ACP) countries want from Economic Partnership Agreements (EPAs) is huge, explains Bibiane Mbaye. The EU has largely bulldozed its way through the negotiations so far. “Not only has not a single commitment in favour of an agreement benefiting development been made by the EC, but additionally, the EC is actually using the EPAs to obtain what it has not been able to obtain multilaterally,” writes Mbaye.

Cooperative relations between the European Community (EC) and its former colonies of the African, Caribbean and Pacific (ACP) region are governed by a Partnership Agreement between the two parties. These agreements concern development aid (technical and financial assistance), economic and trade cooperation, and political cooperation. In June 2000 at Cotonou, the ACP countries agreed to draw up new trade agreements, putting an end to the trade regime in place under the preceding Lomé agreements.

Based on non-reciprocal preferences, accorded by the EC in favour of the ACP countries, Lomé was judged to be incompatible with World trade Organisation (WTO) agreements. The Cotonou agreement of which the principal stated objective is to combat, reduce and eventually eradicate poverty advocates the clinching of Economic Partnership Agreements (EPAs) between the EC and the different ACP regions. These EPAs are essentially free trade agreements. All the ACP regions are today engaged in the negotiation of the EPAs: Africa comprises four regions: SADEC, east and southern Africa, West Africa and Central Africa.

For the ACP countries and regions, the negotiation of an EPA is a first step that poses several challenges:

- Countries must for the first time negotiate the substance of trade cooperation with the EC, the leading global trading power, which is moreover their leading economic partner and provider of government development aid.

- The negotiations are taking place between each ACP region and the EC. This means the end of a single arrangement for all the ACP countries. The principle implications are partly a question of geographic groupings (several countries are at the same time members of several regional organisations) and partly that they entail more direct relationships than in multilateral negotiations.

- The EPA is a free trade agreement, which aims to establish free trade zones between the different ACP and EC regions, implying overt north-south regionalism and strongly unequal reciprocity and competition between the two entities at the level of development.

- The negotiations will be conducted concomitantly with other trade negotiations: at a regional level (ongoing process of regional integration) and at a multilateral level (WTO), with the notable necessity of maintaining coherence between the national development choices and commitments at different levels.

Last but not least, these regions have an extraordinarily short period of time available of three years (the negotiations at regional levels began for certain regions at the end of the year 2003, and for others in 2004) to achieve the process of regional integration or to create regional free trade zones which are required for the implementation of the EPAs and to finalise negotiations of the EPAs themselves.

In summary, and taking everything into account, the major challenge remaining is the capacity of the ACP regions in terms of analytical capacity to articulate and define their interests, and institutional capacity to allow them to conduct negotiations with the European Commission, in their best interests.

For the ACP regions as well as for the EC, the declared objective of the EPA is development. Its added value is financing development, and the favoured strategy is to lend support to existing processes of regional integration. However, even if the two parties are appearing to speak the same language, fundamental differences are emerging at each stage of the discussions regarding the real substance of the negotiations and of the future EPAs. Worse, the gap in understanding between the two parties seems to be growing as the discussions progress, which despite everything, are still going ahead.

Effectively, beyond the purpose of the EPA itself (is it a free trade agreement or economic and trade partnership?), the ways in which certain fundamental questions such as regional integration and development questions (West Africa constitutes ECOWAS and Mauritania) are being addressed in the EPA negotiation with West Africa, serve as examples that illustrate this dichotomy, and the double-speak of the European Commission and its neo-liberal free-trade orientation which prevails in the ongoing discussions.

The negotiation process, although not yet very advanced, has undergone important stages such as the adoption of the negotiating plan, and technical groupings linked with regional integration. Thematic discussions have begun and high-level civil servants of the two regions have already met twice over the course of 2005. They have debated amongst other matters, the structure of the reference framework of the EPAs without arriving at a consensus, and they have adopted the report together with the first working group on the Free Trade Zone, the Customs Union and the Facilitation of Trade.

The EPA negotiating plan between West Africa and the European Community was adopted on the 4 August 2004 after almost one year of discussions. The principal points of divergence are regional integration, support for ‘competivity’ as well as the questions pronounced at Singapore.

On regional integration, the position of West Africa was that it would first be necessary to strengthen regional integration with the help of the partnership, and to create a regional market before negotiating the substance of the free trade agreement between the two zones, West Africa and the EU. The EU however would not submit to the opening of trade negotiations before the finalisation of the process of regional integration in West Africa.

The second stumbling block concerned questions of financing adjustment costs and of strengthening ‘competivity’. When the plan was negotiated, the EC asked purely and simply for the paragraphs on the improvement of ‘competivity’ and the strengthening of capacities to be eliminated. According to the EU these were not appropriate to the EPAs, having already been addressed by the Cotonou Agreement and managed within the framework of the European Development Fund (EDF). West Africa considers on the one hand that it needs to strengthen its ‘competivity’ in order to compete with European products, and on the other hand, that it would have to withstand adjustment costs, and massive losses on receipts. It would therefore require additional resources dedicated solely to the problems and the shocks allied with the creation of the free trade zone between West Africa and the EU.

The third point of divergence concerns coherence with multilateral negotiations at the WTO, notably, opening discussions on the Singapore themes. West Africa did not willingly conform to the Doha and Cancun commitments, whilst the EU was most favourable about it.

The consensus reached after 10 months of discussions is aligned in substance with European positions. The strengthening of regional integration has been retained as a priority, but completion of the process will not be a preamble to trade negotiations. At the same time, improving ‘competitivity’, strengthening capacity and financing adjustment cost will be taken account of, although the responsibility for this section falls on West Africa; the EC is effectively not committing to additional resources whilst at the same time admitting – on the insistence of West Africa – that complementary resources might be found to these ends. This concession of the EU has however extremely reduced scope; the planning document sets out in effect that a possible complement to the allocated funds within the framework of the European Development Funds could be found, notably from the member states as well as from other donors.

As to the Singapore questions, the region persists in refusing to take part in any related discussions so long as the issue is not settled at the WTO. However the EC has achieved its ends, through the bias in the discussions on regional integration.

The EC is the principle beneficiary of this first ‘round’, which that negotiating plan sets out. The EC has succeeded in not having to commit to supporting the process of strengthening integration, neither to improving ‘competitivity’; and it has imposed that all the necessary supports should not directly be a part of the negotiation. This aspect is to be examined by the Task Force for Regional Preparation (TFRP), which is not a negotiating organ, rather a support to the negotiations. Moreover the TFRP is under the sole authority of the EDF. The EC has however not stopped in its tracks. That which it has not managed to obtain in the negotiating plan, notably on the Singapore questions, it has achieved very well in the operationalisation phase, and particularly on regional integration.

For the EC, strengthening regional integration signifies merely guaranteeing that the region proceeds to make reforms that facilitate access to markets and return on investments for European businesses. Whilst for the West African region, it is as much a question of acquiring the means to complete the integration process, and to strengthen and improve productivity and ‘competitivity’, as to permit access to the markets, and to offer a minimum of necessary guarantees to the partnership.

The negotiations on strengthening regional integration, notably the adoption of the thematic groupings, demonstrate that the region has continued to cede to the pressures of the EC without however gaining anything in exchange. The emphasis has been on the questions pronounced at Singapore which are to be found at least in three groups, and the questions of production remaining for the time-being non-existent. From the moment the region agreed to discuss investment and competition with the EU, within the framework of its integration process and creation of a free trade zone, the region gave up its position de facto, to refuse to negotiate on the Singapore questions.

The strengthening of regional integration could thus turn out to be a trap or a Trojan horse that would allow the Commission to regulate inter-regional commitments to suit itself. On the pretext that it is singly about processes and interregional commitments, the negotiations are able to take in all of the questions initially refused by the region. On the one hand therefore, the integration process risks being lost, and on the other hand, to resemble at the time of the creation of a free trade zone with the EU, linked by processes or commitments that were initially intra-regional.

The EC on its side has not budged an inch on the question of improving ‘competivity’ and productivity. From its point of view, this is principally about policies and development strategies strictly internal to the region, and the EC is not to intervene. Justifying itself elsewhere through dogmatic arguments, it has reaffirmed that the only change in policies would necessarily be to entail growth and development.

The thematic negotiations are only reinforcing the orientation wanted by the EU, in favour of a purely commercial agreement, as the results as well the orientation of the negotiations are demonstrating. The insistence and pressures of the EC on questions such as the facilitation of trade and politics of competition, besides investments and public markets, have paid off in the end. West Africa on the other hand supports that the EPA must encompass both aspects of development and trade. Concerning the Singapore questions, West Africa agreed to discussions on investment, trade facilitation and competition policy, but this does not extend to discussing the attribution of public markets within the framework of regional integration.

Despite a common language, the facts and the ongoing discussions demonstrate that for the EC, the EPA is a purely commercial agreement, whilst for the ACP countries it is chiefly concerned with an economic and trading partnership. The ACP countries have agreed to further open their markets, on the condition of receiving support for the adjustments and the necessary transformations of their economies to make them more competitive.

Civil society organisations are of the opinion that the EPA negotiations, such as they are conceived by the EC as a free trade agreement, must stop. Not only has not a single commitment in favour of an agreement benefiting development been made by the EC, but additionally, the EC is actually using the EPAs to obtain what it has not been able to obtain multilaterally.

The negotiating mandate from the heads of States of the West Africa region places development at the centre of the EPA negotiations. But according to the EC, questions of improving ‘competivity’ do not directly form a part of the EPA negotiations. Therefore is this dialogue falling on deaf ears? It would seem as if the current tendency – that the EC will easily obtain the desired free trade agreements, and that West Africa will have to say goodbye to its efforts of industrialisation – will be confirmed.

* Bibiane Mbaye is from the Senegal based international non-governmental organisation ENDA.

* Translated from the original French version by Stephanie Kitchen. Please send comments to [email protected]

La negociation des Accords de Partenariat Economique ou le partenariat en panne: Le cas de l'Afrique de l'Ouest

Pour les régions ACP comme pour la CE, l’objectif déclaré des Accords de Partenariat Economique (APE) est le développement. Pourtant Bibiane Mbaye Gahamanyi du ENDA TIERS MONDE expose les raisons pourquoi malgré un langage commun, les faits et les discussions en cours montrent que pour la CE, l’APE est un accord purement commercial tandis que pour les ACP il s’agit bien d’un partenariat économique et commercial. Il arrive à la conclusion que le CE obtiendra facilement les accords commerciaux souhaités et que l’Afrique de l’Ouest devra dire adieu à ses efforts d’industrialisation.

Bibiane Mbaye

Les relations de coopération entre la Communauté Européenne et ses anciennes colonies d’Afrique, Caraïbes et Pacifique sont régies par un Accord de Partenariat entre les deux parties. Ces accords concernent l’aide au développement (assistance technique et financière), la coopération économique et commerciale ainsi que la coopération politique. En juin 2000 à Cotonou, les ACP ont accepté de conclure de nouveaux accords commerciaux et de mettre fin au régime commercial en vigueur sous les précédents accords de Lomé. Basé sur des préférences non réciproques accordées par la CE en faveur des ACP, Lomé est jugé incompatible avec les accords de l’OMC. L’Accord de Cotonou dont l’objectif principal est la lutte contre la pauvreté, sa réduction et a terme son éradication, préconise la conclusion d’Accords de Partenariat Economique entre la CE et les différentes régions ACP. Ces APE sont essentiellement des accords de libre échange. Toutes les régions ACP sont à ce jour engagées dans la négociation de l’APE : L’Afrique compte quatre régions : la SADEC, la région Est et Australe ainsi que l’Afrique de l’Ouest et l’Afrique Centrale

Pour les pays et régions ACP, la négociation d’un APE est une première qui les met face à plusieurs défis:

- Ils doivent pour la première fois négocier le contenu de la coopération commerciale avec la CE première puissance commerciale mondiale qui est aussi leur premier partenaire économique et leur premier pourvoyeur d’Aide Publique au Développement

- La négociation se déroulera entre chaque région ACP face à la CE. C’est la fin d’un régime unique pour tous les pays ACP. Les principales implications sont d’une part, la question des configurations géographiques (plusieurs pays faisant partie en même temps de plusieurs organisations régionales) et d’autre part, le rapport de force plus direct dans cette négociation que dans les négociations multilatérales

- L’APE est un accord de libre échange visant l’établissement de zones de libre échange entre les différentes régions ACP et la CE. Un régionalisme ouvert nord-sud, impliquant la réciprocité et la compétition entre deux entités au niveau de développement fortement inégal.

- Ces négociations seront menées concomitamment avec d’autres négociations commerciales au niveau régional (processus d’intégration régionale en cours) et multilatéral (OMC) notamment, d’où la nécessité de garder une cohérence entre les choix nationaux de développement et les engagements aux différents niveaux.

- Last but not least, ces régions disposent d’une période extraordinairement courte de 3 ans (les négociations au niveau des régions ont débutés pour certaines régions à la fin de l’année 2003 et pour d’autres en 2004) pour achever leur processus d’intégration régionale ou de créer des zones de libre échange régionales nécessaires à la mise en ?uvre de l’APE ainsi que de mener et conclure la négociation de l’ APE elle même.

En résumé et compte tenu de tout ceci, le défi majeur reste celui des capacités des régions ACP, capacités analytiques pour articuler et définir leurs intérêts et capacités institutionnelles leur permettant de mener les négociations face à la Commission Européenne, au mieux de leurs intérêts.

Pour les régions ACP comme pour la CE, l’objectif déclaré de l’APE est le développement, sa valeur ajoutée est le financement du développement, la stratégie privilégiée est l’appui aux processus d’intégration régionale existants. Cependant, si les deux parties semblent s’entendre, quant au langage, sur les objectifs et les stratégies de l’APE, des divergences fondamentales apparaissent à chaque étape des discussions quant au contenu réel des négociations et du futur APE. Pire, l’écart sur la compréhension des uns et des autres semble se creuser au fur et à mesure de l’avancée des discussions qui malgré tout suivent leur cours.

En effet, au-delà de l’objet de l’APE lui-même (accord commercial de libre échange ou partenariat économique et commercial ?), le traitement de certaines questions fondamentales telles que l’intégration régionale ainsi que les questions de développement, dans la négociation APE avec l’Afrique de l’Ouest (A.O. constitué de la CEDEAO + la Mauritanie) serviront d’exemples pour illustrer cette dichotomie, le double langage de la Commission Européenne et l’orientation libérale libre échangiste qui prévaut dans les discussions en cours.

Le processus de négociation bien que n’étant pas encore très avancé, a connu des étapes importantes telles que l’adoption de la feuille de route des négociations et l’adoption des groupes techniques conjoints sur l’intégration régionale. Les discussions thématiques ont commencé et les hauts fonctionnaires des deux régions se sont déjà réunis deux fois au cours de l’ année 2005. Ils ont discutés entre autres de la structure du cadre de référence de l’APE sans arriver à un consensus et ils ont adoptés le rapport conjoint du premier groupe de travail sur la Zone de Libre Echange, l’Union Douanière et la Facilitation des Echanges.

La feuille de route de la négociation APE entre l’Afrique de l’Ouest et la Communauté Européenne a été adoptée le 4/8/04 après presque un an de discussions. Les principaux points de divergence concernaient l’intégration régionale, le soutien à la compétitivité ainsi que les questions dites de Singapour.
Sur l’intégration régionale, la position de l’A.O. était qu’il fallait d’abord, avec l’aide du partenaire, renforcer l’intégration régionale et créer le marché régional avant de négocier le contenu de l’accord de libre échange entre les deux zones A.O. et U.E. Celle ci quant à elle, n’entendait pas assujettir l’ouverture de négociations commerciales au préalable de l’accomplissement du processus d’intégration régionale de l’A.O.
Le second point d’achoppement concernait la question du financement des coûts d’ajustements et du renforcement de la compétitivité. Lors des négociations sur la feuille de route, la CE demandait purement et simplement de supprimer les paragraphes sur l’amélioration de la compétitivité et le renforcement des capacités qui pour elle n’avaient pas leur place dans l’APE, ces questions étant déjà traitées dans l’Accord de Cotonou et gérées dans le cadre du Fonds Européen au Développement (FED). L’A.O.considérait que d’une part il lui fallait renforcer sa compétitivité pour faire face aux produits européens et que d’autre part elle aurait à supporter des coûts d’ajustements et des pertes massives de recettes. Il fallait par conséquent des ressources additionnelles consacrées uniquement aux problèmes et aux chocs liés à la création de la zone de libre échange entre les deux entités AO et UE.
Le troisième point de divergence concernait la cohérence avec les négociations multilatérales à l’OMC notamment l’ouverture des discussions sur les thèmes de Singapour. L’A.O. n’en voulait pas conformément aux engagements de Doha et de Cancun tandis que la CE y était très favorable.

Le consensus trouvé après 10 mois de discussions s’aligne en substance sur les positions européennes. Le renforcement de l’intégration régionale garde sa priorité, mais l’achèvement du processus ne sera pas un préalable aux négociations commerciales. De même, l’amélioration de la compétitivité, le renforcement des capacités et le financement des coûts d’ajustements seront pris en compte bien que la responsabilité de ce volet incombe à l’A.O., la CE ne prend en effet pas l’engagement de fournir des ressources additionnelles, tout en admettant tout de même, suite à l’insistance de l’AO que des ressources complémentaires pourraient être recherchées à cet effet. Cet assentiment de la CE a cependant une portée extrêmement réduite, la feuille de route précise en effet, qu’un éventuel complément aux fonds alloués dans le cadre du FED pourrait être recherché notamment auprès des Etats membres ainsi que d’autres bailleurs.
Quant aux questions de Singapour, la région persiste a refuser toute discussion y relative tant que cette question ne sera pas réglée au niveau de l’OMC. Cependant, la CE est arrivée à ses fins par après, par le biais de discussions sur l’intégration régionale.

La CE est la principale gagnante de ce premier « round » que constitue la feuille de route, elle a réussit à ne pas prendre d’engagement quant à l’appui au processus de renforcement de l’intégration ni pour l’amélioration de la compétitivité et à imposer que tout ce qui concerne les appuis nécessaires ne fassent pas directement partie de la négociation. Cet aspect sera examiné au niveau de la Task Force de Préparation Régionale (TFPR) qui n’est pas un organe de négociation mais un organe d’appui aux négociations, de plus la TFPR n’est compétente que pour le FED. La CE ne s’est cependant pas arrêtée en si bon chemin. Ce qu’elle n’avait pas pu obtenir dans la feuille de route sur les questions de Singapour notamment, elle l’a bel et bien obtenue dans l’opérationnalisation de celle ci et en particulier sur l’intégration régionale. La 1ère étape des négociations entre les 2 régions appelée, renforcement de l’intégration régionale, consiste à se mettre d’accord sur le régime commercial de la région.

Pour la CE renforcer l’intégration régionale signifie uniquement obtenir de la région qu’elle procède aux réformes qui facilitent l’accès aux marchés et le retour de l’investissement aux entreprises européennes. Tandis que pour la région il s’agirait autant d’acquérir les moyens d’achever son processus d’intégration, de renforcer et améliorer la productivité et la compétitivité de la région que de permettre un accès aux marché et d’offrir un minimum de garanties nécessaires au partenaire. La composition des groupes techniques selon les uns et les autres permet d’en juger :
L’Afrique de l’Ouest a constitué 8 groupes techniques :
1. Zone de Libre Echange, Union Douanière, Facilitation des Echanges
2. Normes, Contrôle de Qualité, Services Connexes, SPS, OTC
3. Concurrence, Propriété Intellectuelle
4. Investissements
5. Agriculture
6. Pêche
7. Produits non agricoles (industriels et de l’artisanat)
8. Services

Après discussions les 5 groupes conjoints suivants ont été retenus :
1. Zone de libre échange, union douanière et facilitation des échanges
2. Normalisation, contrôle de qualité et services connexes, mesures SPS et OTC
3. Autres domaines liés au commerce : Propriété intellectuelle et concurrence
4. Investissements et Services
5. Analyses sectorielles : agriculture, pêche, produits non-agricoles

Les négociations sur le renforcement de l’intégration régionale notamment l’adoption des groupes thématiques montrent que la région a continué à céder aux pressions de la CE sans pour autant rien gagner en échange. L’accent est mis sur les questions dites de Singapour qui se retrouvent au moins dans 3 groupes, les questions de production étant pour le moment inexistantes. Dès lors qu’elle a accepté de discuter avec l’UE sur l’investissement et la concurrence dans le cadre de son processus d’intégration et de création de zone de libre échange, la région annulait de fait sa position qui consistait à refuser les négociations sur les questions de Singapour avant que cette question ne soit réglée à l’OMC.
Le renforcement de l’intégration régionale pourrait ainsi se révéler un piège ou un cheval de Troie qui permettrait à la Commission de régenter les engagements intra régionaux à sa convenance. Sous prétexte qu’il s’agit uniquement de processus et d’engagements intra régionaux, la négociation peut englober toutes les questions initialement refusées par la région. Celle ci risque d’une part de voir son processus d’intégration lui échapper et d’autre part de se retrouver lors de la création de la zone de libre échange avec l’UE liée par des processus ou des engagements initialement intra-régionaux.
La CE de son côté n’a pas varié d’un iota sur la question de l’amélioration de la compétitivité et de productivité. Ceci de son point de vue relève de politiques et de stratégies de développement strictement internes à la région et la CE ne saurait intervenir. S’appuyant par ailleurs sur des arguments dogmatiques, elle ré-affirme que le seul changement de politiques entraînerait nécessairement la croissance et le développement.

Les négociations thématiques ne font que renforcer l’orientation voulue par l’UE en faveur d’un accord purement commercial comme les résultats ainsi que l’orientation des négociations le montre. L’insistance et les pressions de la CE sur des questions telles que la facilitation du commerce, la politique de concurrence ainsi que les investissements et les marchés publics ont fini par payer. L’Afrique de l’Ouest quant à elle soutien que l’APE doit englober les deux aspects, développement et commerce. Concernant les questions de Singapour elle a accepter de discuter de l’investissement, la facilitation du commerce et la politique de concurrence mais n’entend pas discuter de l’attribution des marchés publics fut ce dans le cadre de l’intégration régionale.

Malgré le langage commun, les faits, les discussions en cours montrent que pour la CE l’APE est un accord purement commercial tandis que pour les ACP il s’agit bien d’un partenariat économique et commercial. Les ACP acceptent d’ouvrir encore plus leurs marchés à condition de recevoir un appui pour les ajustements et les transformations nécessaires à leurs économies pour les rendre plus compétitives et à même de bénéficier de cette ouverture et de l’accès au marché européen.
Pour les organisations de la société civile, les négociations sur un APE tel qu’il est conçu comme un accord commercial de libre échange doivent s’arrêter. Non seulement aucun engagement en faveur d’un accord favorisant le développement n’est pris par la CE, mais en plus, celle ci utilise l’APE pour obtenir ce qu’elle n’a pu obtenir au niveau multilatéral.
En ce qui concerne l’Afrique de l’Ouest le mandat de négociation des chefs d’Etats de la région place le développement au c?ur de la négociation de l’APE, selon la CE, les questions d’amélioration de la compétitivité ne font pas directement parties de la négociation APE , alors, dialogue de sourd ? Il semble si la tendance actuelle se confirmait, que la CE obtiendra facilement l’accord commercial souhaité et que l’Afrique de l’Ouest devra dire adieu à ses efforts d’industrialisation .